Offentlig produktivitet
09/03/2016
Kommentarer
Staten og kommunerne — det offentlige — er klemt mellem ønsker og krav til flere ydelser på den ene side og uvilje mod at sætte skatterne op på den anden. De offentlige ydelser nyder stor folkelig opbakning, og de ses i de fleste tilfælde som bidrag til løsning af samfundets problemer, men omvendt ses skatterne som en byrde, og jo højere de bliver, desto større bliver den folkelige modstand. En oplagt vej ud af denne klemme er at få mere ud af de samme skattekroner, og det kan man få, hvis man kan øge de offentligt ansattes arbejdsproduktivitet, f.eks. gennem uddannelse eller bedre redskaber.
Et ofte anvendt mål for udviklingen i arbejdsproduktiviteten er udviklingen i værditilvæksten — opgjort som volumen — pr. præsteret arbejdstime. Med udvikling i volumen menes udviklingen i kombinationen af mængde og kvalitet, uden hensyn til eventuelle prisændringer. En forøgelse i volumen af produtionen af tv-apparater kan således både afspejle en forøgelse i antallet af producerede apparater og en forøgelse af kvaliteten af de enkelte apparater, f .eks. skærmstørrelsen. Kilden til beregningen er oftest nationalregnskabet, hvor både værditilvækst i volumen og antallet af præsterede arbejdstimer opgøres fordelt på, brancher.
Produktivitetsberegninger er ret komplicerede. Opgørelsen af antallet af arbejdstimer volder ikke statistikerne større problemer, men opgørelsen af volumen for værditilvæksten er noget af en udfordring. Traditionelt beregner man volumen ved at korrigere værditilvæksten opgjort i løbende priser med udviklingen i et passende prisindeks. Værditilvæksten i løbende priser opgøres (groft sagt) som virksomhedernes indtægter ved salget af deres produkter minus de udgifter de må afholde til køb af råvarer mm. i forbindelse med produktionen. Prisindeksene beregnes på grundlag af udviklingen i priserne på de produkter, de køber og sælger.
For de private erhverv er der — trods problemerne — udviklet nogenlunde anerkendte metoder og internationale retningslinier for produktivitetsberegninger, og Danmarks Statistik offentliggør da også årlige opgørelser af udviklingen i produktiviteten i de private byerhverv. For det offentlige forholder det sig lidt anderledes. Langt den største del af den offentlige produktion leveres til brugerne gratis, eller til priser, der ligger langt under produktionsomkostningerne. Der er derfor hverken en værditilvækst, der kan opgøres på grundlag af omsætningen, eller priser, der kan observeres som grundlag for prisindeks.
Med hensyn til værditilvæksten i løbende priser i det offentlige, så er den internationalt anerkendte metode at erstatte værdien af omsætningen med de samlede omkostninger, der har været afholdt i forbindelse med produktionen. Da den offentlige produktion typisk omfatter tjenesteydelser i forbindelse med administration, sundhed og uddannelse mm., så består omkostningerne først og fremmest af det offentliges lønudgifter. Når det drejer sig om prisindeks for den offentlige produktion, har det vist sig vanskeligere at nå frem til en anerkendt metode. Og det er ikke fordi, problemet har været ignoreret. Både i Eurostat og i finansministerier og statistikinstitutioner — også i Danmark — har der været udfoldet store anstrengelser for at finde egnede metoder. Helt centralt i diskussionen står Atkinson Review, som blev udarbejdet på initiativ af de britiske statistikmyndigheder. Som et foreløbigt trin i processen har EU opstillet bindende regler for, hvordan problemet indtil videre skal behandles i forbindelse med nationalregnskabet. Men diskussionen fortsætter.
Ved den fremgangsmåde EU fastlægger, opgives det helt at beregne prisindeks for den offentlige produktion. I stedet søger man at opgøre en mængdeudvikling direkte på grundlag af indikatorer, f.eks. antallet af hospitalsbehandlinger af forskellig type eller antallet af museumsbesøg. Ved opgørelsen det danske nationalregnskab indsamles et stort antal mængdeindikatorer, der derefter sammenvejes til et mindre antal såkaldte volumenindeks. Ændringer i sammensætningen af de indikatorer, der indgår i indeksene, kan afspejle kvalitetsændringer, men af hensyn til sammenligneligheden mellem lande har EU besluttet, at der ikke herudover i beregningen skal korrigeres for kvalitetsændringer. Der er derfor heller ikke tale om egentlige volumenindeks, men nærmere mængdeindeks.
Efter EU-reglerne skal volumenindeks efter den beskrevne metode kun opgøres for den del af den offentlige produktion, der leveres til husholdningene, men som husholdningerne i princippet lige så godt selv kunne have købt af private virksomheder. Det gælder f.eks. uddannelse, hospitalsydelser, lægehjælp og museumsbesøg. Det kaldes i nationalregnskabets terminologi for det individuelle offentlige forbrug, og udgør omkring 2/3 af den samlede offentlige produktion. For den del af produktionen, der går til kollektivt offentligt forbrug, dvs. generel administration, forsvar, politi og domstole mm., anvendes en anden metode til beregning af volumenindeksene, og de indeks, der kommer ud af den beregning er ikke velegnede som grundlag for produktivitetsberegninger.
Danmarks Statistik har netop udgivet en publikation, der dels dokumenter de metoder, der for tiden anvendes i nationalregnskabets opgørelse af den offentlige aktivitet og dels redegør for problemerne i forbindelse med opgørelse af både produktionsvolumen og produktivitet for det offentlige. Publikationen indeholder en række overvejelser og løsningsforslag, men det fremgår også klart af publikationen, at der stadig er et stykke vej, før man kan for alvor kan gå dybere ned i analyser af den offentlige produktivitet.
